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政策解读 | 因地制宜 系统谋划 统筹推进建制镇污水垃圾处理设施建设管理
来源：www.cqzrhj.com 发布时间：2023年02月01日
污水垃圾处理设施是城镇重要的环境基础设施，对于改善人居环境、建设美丽中国至关重要。近日，国家发展改革委、住房城乡建设部、生态环境部联合印发《关于推进建制镇生活污水垃圾处理设施建设和管理的实施方案》（发改环资〔2022〕1932号，以下简称《实施方案》），进一步强化顶层设计，推动设施高质量建设和规范化运行管理。
一、推进建制镇污水垃圾处理具有重要现实意义
（一）有利于纵深推进生态环境治理。近年来，我国城镇生活污水垃圾处理取得积极成效，设施处理能力快速增长，收运处置体系不断完善，为深入打好污染防治攻坚战奠定坚实基础。但是，建制镇污水垃圾处理设施仍然存在短板，截至2021年末，仍有三分之一的建制镇不具备污水处理能力，生活污水处理率约62%，生活垃圾无害化处理率约76%。建制镇污水垃圾处理设施缺口大，已建设施运行不可持续等问题被中央生态环境保护督察多次提及。
（二）有利于完善覆盖城乡的环境基础设施网络。“十四五”规划《纲要》提出，要形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。党的二十大报告明确，要提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。《实施方案》有效填补了建制镇层面污水垃圾处理的政策空白，立足建制镇特点，聚焦实际问题需求，明确梯级目标，强调因地制宜、分类施策，强化设施建设管理，为全面提高设施供给质量和运行效率提供有效的政策指引。
（三）有利于推进以县城为重要载体的新型城镇化。中 共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出以县域为基本单元推进城乡融合发展。建制镇是促进县城基础设施向乡村延伸覆盖的关键环节。环境基础设施水平决定着建制镇的人居环境和整体面貌，推进建制镇污水垃圾处理设施提级扩能，将有效提升人居环境质量，切实提升对农民的吸引力，增强对乡村的辐射带动能力，有力推进实现就地城镇化。
二、全面强化系统治理理念
（一）强调统筹兼顾、协同增效。《实施方案》明确，统筹自然禀赋、经济社会发展现状、生态环境治理需求等多要素，包含建设、运行、管理等各环节，覆盖“收集—处理—资源化利用”全周期，推进污水垃圾处理设施建设。《实施方案》提出，推进厂网并举、泥水同治，推广设施一体化建设运营和共建共享。《实施方案》指出，统筹污染治理、生态保护、资源节约，推动实现减污降碳节约协同增效。
（二）强调因地制宜、分类施策。据住房城乡建设部《2021年城乡建设统计年鉴》，目前全国有1.9万个建制镇，建制镇建成区常住人口1.8亿人。受社会经济、人口规模、地理条件等因素影响，各地各镇生活污水垃圾的产生量和组成差异较大，不能盲目复制城市基础设施建设模式和标准。《实施方案》提出，基于区位特征、自然地理条件及水质水量特点，因地制宜选择处理模式，宜集中则集中，宜分散则分散，兼顾规范性和可操作性，研究制定适用于本地的建设运行和排放标准，避免盲目提标。
（三）强调有序推进、重点突破。以建制镇污水垃圾处理水平整体提升为出发点，以一定规模以上、重点区域的建制镇为重点，梯次有序推进各地建制镇污水垃圾处理工作。《实施方案》明确，到2025年，镇区常住人口5万以上的建制镇建成区基本消除收集管网空白区，镇区常住人口1万以上的建制镇建成区和京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区建制镇建成区基本实现生活污水处理能力全覆盖。重点地区有条件的重点镇率 先开展生活垃圾分类收集，以点带面，逐步形成建制镇生活垃圾分类收集模式。
三、坚持绿色低碳发展思路
（一）坚持尽力而为、量力而行。为避免在加快补齐建制镇设施短板时，地方出现“一哄而上”和盲目“铺摊子”上项目等现象，《实施方案》强调，合理安排建设时序，做好建成区与农村地区的统筹衔接，避免重复投入和建设。污水处理设施既要满足当前需要，又要避免盲目贪大或过度超前建设，同时不能盲目提标。统筹完善城市、县城、建制镇的生活垃圾收集、运输和处理体系，逐步推进建制镇处理能力全覆盖。
（二）坚持绿色环保、集约高效。《实施方案》明确，选择低成本、低能耗、易维护、抗冲击的生活污水处理工艺。人口少、集中程度不高的镇，推广小型化、分散化、生态化处理设施。防止集中处理设施产生二次污染，做好臭气控制，存量设施整治改造等。为鼓励协同治理和设施共建共享，《实施方案》指出，相邻镇可跨镇集中联建污水处理设施，污泥、垃圾和其它废弃物等协同处理，跨镇（县、市）共建规模化垃圾焚烧处理设施等。
（三）坚持资源循环、就近利用。应充分利用自然空间，推进就近就地循环回用，实现“收集—处理—资源化利用”全周期的减污降碳节约协同增效。《实施方案》提出，具有农业特征的建制镇，可将生活污水黑灰分离，分别处理后资源化利用，推广再生水就近回补自然水体、用于工业生产和市政杂用等，探索开展污泥中有机质和氮磷等营养物质资源回收利用，推进简便易行的垃圾分类和资源化利用方法等。
四、提倡县域统筹工作方式
（一）鼓励以县域为单元谋划设施布局。我国建制镇数量众多，据统计，建成区常住人口1万人以下的建制镇占比超过70%，可见人口规模相对较小。县域统筹有利于增加要素流动，实现资源整合和优化配置。《实施方案》提出，以县域为单元，合理规划建制镇污水收集处理设施布局、工艺、规模和服务范围，统筹污泥处理设施建设，垃圾处理采取“户分类、村收集、镇转运、市县处理”，有条件地区推进既有设施处理能力向农村地区延伸。
（二）鼓励以县域为单元推进专业化运维。据统计，我国建制镇已建污水处理厂数量超过1.3万个，其中80%左右日处理能力低于2500吨，可见单个设施规模相对较小。县域统筹有利于提升产业集中度，降低运营成本，提升设施运行的系统性和稳定性。《实施方案》提出，鼓励以县域为单元，通过市场竞争方式选择运行维护主体，实施专业化管理，积极培育县域统筹的生活污水垃圾处理运营企业，促进盘活存量和改扩建有机结合，鼓励建立县域污水垃圾处理信息化系统，实现远程跟踪和监管控制，推广自动化运行。
（三）鼓励以县域为单元摸索总结经验做法。鉴于建制镇数量众多、污水垃圾收集处理情况复杂，亟待坚持问题导向、把握正确路径，积极探索可复制、可借鉴、可推广经验，不断增强工作针对性和创新性。《实施方案》提出，推进建制镇污水垃圾处理设施重点县建设，总结典型经验，推广成功做法。
五、积极夯实多元保障措施
（一）压实政府主体责任。《实施方案》明确，地方政府要落实落细相关目标任务，加强部门沟通协调，加大资金支持，拓宽投融资渠道，做好要素保障，完善价费机制，加强收费征缴力度。对运营企业加大有效激励，实施定期考评、信用监管、绩效考核、按效付费等。强化全过程管控，加强重点问题的排查整治，严控安全风险。
（二）压实企业直接责任。《实施方案》强调，强化污水管网建设质量管控，优先选用防腐抗压、稳定耐用的污水处理设施设备，避免垃圾“先分后混”“混装混运”，提高设施运营管理水平，做到“建得起、管得好”。落实令行禁止要求，提升服务水平，创新管理模式，推广专业化、社会化运行管理。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段，依法依规拓宽融资渠道。
（三）提升公众及社会参与度。《实施方案》指出，加大宣传力度，鼓励污水垃圾处理设施向公众开放，增加群众对污水垃圾处理的认知度和参与度，积极吸引社会资本参与设施建设运营，引导当地居民通过以工代赈、投工投劳等方式参与设施建设和运营。
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一、推进建制镇污水垃圾处理具有重要现实意义
（一）有利于纵深推进生态环境治理。近年来，我国城镇生活污水垃圾处理取得积极成效，设施处理能力快速增长，收运处置体系不断完善，为深入打好污染防治攻坚战奠定坚实基础。但是，建制镇污水垃圾处理设施仍然存在短板，截至2021年末，仍有三分之一的建制镇不具备污水处理能力，生活污水处理率约62%，生活垃圾无害化处理率约76%。建制镇污水垃圾处理设施缺口大，已建设施运行不可持续等问题被中央生态环境保护督察多次提及。
（二）有利于完善覆盖城乡的环境基础设施网络。“十四五”规划《纲要》提出，要形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。党的二十大报告明确，要提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治。《实施方案》有效填补了建制镇层面污水垃圾处理的政策空白，立足建制镇特点，聚焦实际问题需求，明确梯级目标，强调因地制宜、分类施策，强化设施建设管理，为全面提高设施供给质量和运行效率提供有效的政策指引。
（三）有利于推进以县城为重要载体的新型城镇化。中 共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出以县域为基本单元推进城乡融合发展。建制镇是促进县城基础设施向乡村延伸覆盖的关键环节。环境基础设施水平决定着建制镇的人居环境和整体面貌，推进建制镇污水垃圾处理设施提级扩能，将有效提升人居环境质量，切实提升对农民的吸引力，增强对乡村的辐射带动能力，有力推进实现就地城镇化。
二、全面强化系统治理理念
（一）强调统筹兼顾、协同增效。《实施方案》明确，统筹自然禀赋、经济社会发展现状、生态环境治理需求等多要素，包含建设、运行、管理等各环节，覆盖“收集—处理—资源化利用”全周期，推进污水垃圾处理设施建设。《实施方案》提出，推进厂网并举、泥水同治，推广设施一体化建设运营和共建共享。《实施方案》指出，统筹污染治理、生态保护、资源节约，推动实现减污降碳节约协同增效。
（二）强调因地制宜、分类施策。据住房城乡建设部《2021年城乡建设统计年鉴》，目前全国有1.9万个建制镇，建制镇建成区常住人口1.8亿人。受社会经济、人口规模、地理条件等因素影响，各地各镇生活污水垃圾的产生量和组成差异较大，不能盲目复制城市基础设施建设模式和标准。《实施方案》提出，基于区位特征、自然地理条件及水质水量特点，因地制宜选择处理模式，宜集中则集中，宜分散则分散，兼顾规范性和可操作性，研究制定适用于本地的建设运行和排放标准，避免盲目提标。
（三）强调有序推进、重点突破。以建制镇污水垃圾处理水平整体提升为出发点，以一定规模以上、重点区域的建制镇为重点，梯次有序推进各地建制镇污水垃圾处理工作。《实施方案》明确，到2025年，镇区常住人口5万以上的建制镇建成区基本消除收集管网空白区，镇区常住人口1万以上的建制镇建成区和京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区建制镇建成区基本实现生活污水处理能力全覆盖。重点地区有条件的重点镇率 先开展生活垃圾分类收集，以点带面，逐步形成建制镇生活垃圾分类收集模式。
三、坚持绿色低碳发展思路
（一）坚持尽力而为、量力而行。为避免在加快补齐建制镇设施短板时，地方出现“一哄而上”和盲目“铺摊子”上项目等现象，《实施方案》强调，合理安排建设时序，做好建成区与农村地区的统筹衔接，避免重复投入和建设。污水处理设施既要满足当前需要，又要避免盲目贪大或过度超前建设，同时不能盲目提标。统筹完善城市、县城、建制镇的生活垃圾收集、运输和处理体系，逐步推进建制镇处理能力全覆盖。
（二）坚持绿色环保、集约高效。《实施方案》明确，选择低成本、低能耗、易维护、抗冲击的生活污水处理工艺。人口少、集中程度不高的镇，推广小型化、分散化、生态化处理设施。防止集中处理设施产生二次污染，做好臭气控制，存量设施整治改造等。为鼓励协同治理和设施共建共享，《实施方案》指出，相邻镇可跨镇集中联建污水处理设施，污泥、垃圾和其它废弃物等协同处理，跨镇（县、市）共建规模化垃圾焚烧处理设施等。
（三）坚持资源循环、就近利用。应充分利用自然空间，推进就近就地循环回用，实现“收集—处理—资源化利用”全周期的减污降碳节约协同增效。《实施方案》提出，具有农业特征的建制镇，可将生活污水黑灰分离，分别处理后资源化利用，推广再生水就近回补自然水体、用于工业生产和市政杂用等，探索开展污泥中有机质和氮磷等营养物质资源回收利用，推进简便易行的垃圾分类和资源化利用方法等。
四、提倡县域统筹工作方式
（一）鼓励以县域为单元谋划设施布局。我国建制镇数量众多，据统计，建成区常住人口1万人以下的建制镇占比超过70%，可见人口规模相对较小。县域统筹有利于增加要素流动，实现资源整合和优化配置。《实施方案》提出，以县域为单元，合理规划建制镇污水收集处理设施布局、工艺、规模和服务范围，统筹污泥处理设施建设，垃圾处理采取“户分类、村收集、镇转运、市县处理”，有条件地区推进既有设施处理能力向农村地区延伸。
（二）鼓励以县域为单元推进专业化运维。据统计，我国建制镇已建污水处理厂数量超过1.3万个，其中80%左右日处理能力低于2500吨，可见单个设施规模相对较小。县域统筹有利于提升产业集中度，降低运营成本，提升设施运行的系统性和稳定性。《实施方案》提出，鼓励以县域为单元，通过市场竞争方式选择运行维护主体，实施专业化管理，积极培育县域统筹的生活污水垃圾处理运营企业，促进盘活存量和改扩建有机结合，鼓励建立县域污水垃圾处理信息化系统，实现远程跟踪和监管控制，推广自动化运行。
（三）鼓励以县域为单元摸索总结经验做法。鉴于建制镇数量众多、污水垃圾收集处理情况复杂，亟待坚持问题导向、把握正确路径，积极探索可复制、可借鉴、可推广经验，不断增强工作针对性和创新性。《实施方案》提出，推进建制镇污水垃圾处理设施重点县建设，总结典型经验，推广成功做法。
五、积极夯实多元保障措施
（一）压实政府主体责任。《实施方案》明确，地方政府要落实落细相关目标任务，加强部门沟通协调，加大资金支持，拓宽投融资渠道，做好要素保障，完善价费机制，加强收费征缴力度。对运营企业加大有效激励，实施定期考评、信用监管、绩效考核、按效付费等。强化全过程管控，加强重点问题的排查整治，严控安全风险。
（二）压实企业直接责任。《实施方案》强调，强化污水管网建设质量管控，优先选用防腐抗压、稳定耐用的污水处理设施设备，避免垃圾“先分后混”“混装混运”，提高设施运营管理水平，做到“建得起、管得好”。落实令行禁止要求，提升服务水平，创新管理模式，推广专业化、社会化运行管理。鼓励企业采用绿色债券、资产证券化等手段，依法依规拓宽融资渠道。
（三）提升公众及社会参与度。《实施方案》指出，加大宣传力度，鼓励污水垃圾处理设施向公众开放，增加群众对污水垃圾处理的认知度和参与度，积极吸引社会资本参与设施建设运营，引导当地居民通过以工代赈、投工投劳等方式参与设施建设和运营。
“十四五”时期，我国生态环境治理向纵深推进，建制镇污水垃圾处理处于重要窗口期，机遇和挑战并存。《实施方案》为下一步工作推动奠定了基础，建议各地狠抓落实，坚持系统观念，坚持问题导向，按照“县域统筹、系统治理、绿色低碳、稳定运行”的思路，有力有序推进设施优布局、补短板、提品质、保运维，健全建制镇污水垃圾收集处理和资源循环利用体系，有效完善环境基础设施网络，持续推动绿色发展，建设美丽中国。
（龚道孝 中国城市规划设计研究院水务院院长/陶相婉 中国城市规划设计研究院水务院高 级工程师）
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