导 言

      根据《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施。基础设施建设中管线迁改工程的风险管理占据重要地位，本文从法律层面对主要风险类型进行分析并提出管理建议，供实务参考。

安全管理风险

（一）风险表现

      城市地下管理安全与人民生命及财产安全密切相关，从国务院到住建部等国家部委、各省市多次发文要求加强城市地下管线建设管理工作；在施工破坏地下管线事故处置过程中，施工单位难以免责。基础设施工程因涉及地下管线迁改事项繁多，安全管理风险需引起高度重视。

1 建设单位将管线调查复核责任转嫁给施工单位

      建筑法第四十条，建设单位应当向建筑施工企业提供与施工现场相关的地下管线资料，建筑施工企业应当采取措施加以保护。《建设工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》第2.4.3条规定，发包人应当在移交施工现场前提供地下管线资料，并对所提供资料的真实性、准确性和完整性负责。根据以上规定，建设单位应为管线现状调查责任主体，但在具体项目中，建设单位往往通过合同约定明确其对提供资料的真实性不承担任何责任，施工单位在施工前应履行复核义务，且承担相应责任。

2 管线现状调查难，但责任主体多在施工单位

    《城镇燃气管理条例》第三十七条、《武汉市城市管线管理办法》第二十条等相关规定，管线权属单位应提供管线现状资料。但因部分项目地下管线占比高，很多管线施工年代久远，想找到齐全的资料很困难，给前期迁改量调查带来很多不便，且存在实际现状与资料不符的情况。根据办法规定，建设单位或施工单位在施工前应调查了解管线现状，并应由权属单位提供真实现状资料。但实践中，施工单位作为直接责任主体，往往被要求承担管线现状复核义务。如北京市住建委《关于进一步加强施工现场地下管线保护的通知》第二条规定施工单位承担地下管线保护的直接责任，其中就包括“机械开挖前，必须进行人工探坑，并设置现场管线标识。在探坑范围内未找到管线资料标注的管线时，应立即停工报告建设单位，经地下管线权属单位和建设单位现场核实确认并补充相关资料或施工方案后，方可继续施工。”该项规定即将地下管线“情报”不准的重责压在了施工单位肩上。

3 施工单位为管线施工安全管理的直接责任主体

      建筑法第四十五条规定，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。根据该规定，施工单位为管线施工安全管理的直接责任主体。同时结合上述第 1、2条分析，部分省市关于管线管理的具体政策中，进一步强调了施工单位在施工前对管线现状的复核义务。此外，各省市住建委也对施工单位具体责任作出明确规定，如北京市住建委《关于进一步加强施工现场地下管线保护的通知》第二条就规定了施工单位必须对相关机械操作人员和施工人员进行安全教育和安全技术交底，确保一线作业人员掌握和了解地下管线各项防护措施。

4 总包单位在实践中被认定为安全管理主体

      在施工侵权案件办理过程中，常出现项目无法准确界定总包单位、管线迁改分包单位、管线权属单位之间的安全管理责任，具体如安全围挡的维护责任主体是谁？管线土建施工过程中的安全防护责任主体是谁？管线安装过程中的安全防护责任主体是谁？对于无法一次迁改的内容，过程迁改结束后，针对那些裸 露在外的管线及施工场地，安全防护责任主体是谁？同时，因责任划分不明确，容易出现管理盲点。司法实践中，部分法 院认为总包施工范围内如无法证明具体施工主体的，由总包单位承担安全管理责任。

（二）案例简介

【案例1】
      某项目施工中损坏燃气管线并引发燃气泄漏事件，约2000居民用户停气。市经信委、市建委、市安监局以及区安办对建设单位、总承包单位、施工单位进行约谈告诫；区建设局责令项目停工整改，并依据相关法律法规对施工单位实施行政处罚；建设单位对施工总承包方实施违约处罚50万元。

【案例2】
      如某项目按建设单位要求配合管线迁改单位破除路面铺设钢板，但未明确迁改完成后的后续维护责任主体，项目部及管线产权单位也未开展日常维护，后发生侵权纠纷，法 院认定总包单位为安全管理责任主体承担相应责任。

（三）管理建议

1 高度重视管线现状复核义务

（1）开工前及时与管线产权单位进行对接，查询地下管线相关信息资料。

（2）施工前应采用物探、地勘等程序掌握地下管线铺设的实际情况，做足准备后再施工。如北京市要求“机械开挖前，必须进行人工探坑，并设置现场管线标识”

（3）施工时按规定通知管线产权单位人员到现场旁站监护。

2 高度重视总包安全管理责任

（1）严格履行对分包单位的安全交底义务。

（2）重视必须对相关机械操作人员和施工人员进行安全教育和安全技术交底，确保一线作业人员掌握和了解地下管线各项防护措施。

3 明确责任划分

（1）分包合同内约定分包单位的安全保障义务及违约责任，明确与分包单位间的安全管理界面划分；实施过程中明确界定双方安全管理范围，固定场地移交时间节点，确保在发生侵权事故时，可通过追加具体施工单位，分担风险。

（2）做好与权属单位之间的责任划分及场地移交，尤其是已施工完毕，但实际投入使用的工作面。

4 积极申报保险赔付

第三者责任险承保范围包括保险期间内，因发生与本保险合同所承保工程直接相关的意外事故引起工地内及邻近区域的第三者人身伤亡、疾病或财产损失。发生该类事故时，项目应及时确定是否在项目投保范围，并按保险合同约定程序及时通知保险人，申报保险赔付。

合规风险

（一）风险表现


      主要体现在以下条款：

      道路交通安全法第三十二条，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，采取防护措施；施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。

    《武汉市城市管线管理办法》第二十六条，开挖既有城市道路单独进行管线建设的，城管部门在办理占道挖掘许可手续之前，应当要求管线建设单位查明施工区域内既有管线情况、制定管线保护措施、签订管线保护协议。与新（改、扩）建城市道路同步建设的管线工程，无需办理占道挖掘许可手续，无需缴纳占道挖掘修复费。

（二）管理建议


      项目进场后应及时办理占道施工、交通疏解等手续，确保施工活动程序合法；尚未办理手续前，应加强相关路段交通引导及安全保障措施，降低侵权事故发生概率。

（一）风险表现


      管线迁改因涉及管线产权单位，其带有比较明显的垄断性，同时因管线现状的不确定性、不可预见因素多，施工中总包单位很难全面把控工程的施工进度。但因管线迁改一般在施工合同范围内，并约定因管线迁改导致的工期风险由施工单位自行承担。

（二）管理建议


1.项目实施过程中，应充分预判从摸排、设计到施工、验收等阶段时长及重点节点。具体参照《公司征迁管理实施细则（试行）》。

2.因管线迁改原因影响工期的仍应参照征地迁改影响工期办理场地移交记录表、移交前后影像记录、固定开工报审施组场地需求时间及实际场地提供时间等关键信息，做好关键线路工期影响天数统计。

《中华人民共和国建筑法》

      第四十条，建设单位应当向建筑施工企业提供与施工现场相关的地下管线资料，建筑施工企业应当采取措施加以保护。

      第四十五条，施工现场安全由建筑施工企业负责。实行施工总承包的，由总承包单位负责。分包单位向总承包单位负责，服从总承包单位对施工现场的安全生产管理。

《建筑工程施工许可管理办法》

      第十二条，对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。

      第十五条，依照本办法规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下罚款。单位及相关责任人受到处罚的，作为不良行为记录予以通报。

《建设工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》

      第2.4.3条，发包人应当在移交施工现场前向承包人提供施工现场及工程施工所必需的毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下管线资料，气象和水文观测资料，地质勘察资料，相邻建筑物、构筑物和地下工程等有关基础资料，并对所提供资料的真实性、准确性和完整性负责。

《城镇燃气管理条例》

       第三十七条，建设单位在开工前，应当查明建设工程施工范围内地下燃气管线的相关情况；燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当及时提供相关资料。

《中华人民共和国道路交通安全法》

       第三十二条，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。施工作业单位应当在经批准的路段和时间内施工作业，并在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，采取防护措施；施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。

《武汉市城市管线管理办法》

       第二十条，建设单位开展既有管线调查时，相关管线权属单位应当如实提供相关管线资料。

       第二十六条，开挖既有城市道路单独进行管线建设的，城管部门在办理占道挖掘许可手续之前，应当要求管线建设单位查明施工区域内既有管线情况、制定管线保护措施、签订管线保护协议。与新（改、扩）建城市道路同步建设的管线工程，无需办理占道挖掘许可手续，无需缴纳占道挖掘修复费。




来源：中建三局法制先锋
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